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新形势下建设工程质量监督管理方式方法研究
作者:    上传时间:2012/5/23 15:01:30

新形势下建设工程质量监督管理方式方法研究

 

——住房和城乡建设部质量安全监管司课题介绍

 

1   课题的理解

1.1 “方式”、“方法”的理解

“方式”是指“形式”、“格式”,是一种用科学法则定出来的,通用于同类关系的基本格式。对建设工程质量监督管理方式,它包括工程质量监管的组织管理形式、管理的内容、责任的划分,以及监管的过程和制度等。它的具体形式及内涵,是国家的经济管理制度,受建设工程管理体制的制约。同时又随国家政策、体制的变化而不断变化的。这些是侧重于政府管理部门的监管方式。在进行方式方法研究时,对政策和体制机制不可能不有所涉及。

“方法”是指处理事务的手段。是一种通用的或专用的做法。对工程质量监管来讲,对工程质量的一些指标,应用相应的一些工具、感官,对执行国家工程技术标准及质量情况做出评价的具体工作。通常在工程质量监管中,常把方式方法放在一起考虑。就是用一定的基本格式制度或规定,配合以相应的工具、程序等手段,来进行工程质量的监管。这是个系统工程。

通过工程质量监管方式方法的研究,目的是在现有的监管模式上,把工程建设质量的监管模式进行改进创新,使监管效果得到进一步提高。

1.2“新形势”及背景

我国是由计划经济向社会主义市场经济发展的阶段:

1)计划经济转变为市场经济,计划经济的成分还较多存在,国家的统一计划、国家的投资、行政手段的管理、国家对工程质量的直接管理,这些都还在不同程度的继续。

2)市场经济是经济发展的必然趋势,随着我国加入WTO,市场决定因素在不断发展,要考虑市场需求,逐步应用经济手段管理经济问题。

3)随着经济的发展,人们对工程质量的要求变了,建筑的功能、节能、环保等扩张了。

4)随着经济建设的发展,建设量迅猛增加,工作量大了许多倍。

5)工程规模大了,工程技术发展了,工程向高空及地下发展,技术难度及风险程度大等。

6)工程质量监督收费改为政府拨款,提高了政府监管信誉,但监督机构及人员受到了较大限制,不改变以往的监管方法不行了。

同时,工程质量管理体系还不完善,工程质量还存在较多不足之处,管理的方法也不适应。在这种形势及背景情况下来研究课题的。

1.3 课题研究的思路

1)首先回顾了建国以来工程质量监管的发展,分析了当前管理中存在的主要问题。

2)对照分析了一些发达国家的做法。

3)学习了有关工程质量管理的法律、法规。

我们认为要通过有关活动,有计划、有步骤来解决工程质量监管的方式方法问题。

在这个基础上提出了研究课题的主要内容。

按照党的十七大提出构建和谐社会全面建设小康社会的总体要求,贯彻落实科学发展观,通过完善法律法规体系、建筑市场信用体系、企业质量保证体系、社会中介服务体系、强制性工程担保与保险制度等体系建设,建立健全工程质量的监管制度。即创建一个突出工程质量的环境,以质量责任主体质量控制为主,政府督促检查为辅的监管制度,使工程质量全过程得到有效控制。

政府监管就是要推动建立一个科学的责权利相协调,以生产过程质量控制为主的工程质量的保证体系,来保证工程建设质量的符合标准和不断提高。政府要促进各责任主体,包括建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位,以及工程检测机构等,建立自已的质量体系,各自做好自己应做的工作。这是工程质量监管的基础。政府从政策层面促使各参与工程建设的有关单位,做到责、权、利相匹配、相协调的质量环境。

政府的任务是将质量责任制度建立起来,并督促检查促使其将这些制度落实下去,整个工程质量就有了保障。在相当长的时期内,我们侧重于研究如何加强管理,而忽略研究各参建单位完善自身质量保证体系。这样就有可能发生本末倒置的情况,结果是事倍功半。

所以,我们在研究政府工程质量监管方式方法之际,必须将各责任主体应做工作进行强化、推动、推广。同时研究、指导、帮助、促进其做好自身的应尽责任,发挥参与单位及人员创优积极性,这样才能实现工程质量全过程的综合管理。

2 提出的改革目标

建立一套“企业保证、中介服务、政府监管”的职责分明的工程质量监管体系。使工程质量责任得到进一步强化与落实,工程建设技术标准全面落实,建设工程全寿命周期质量得到保障,实现工程质量全过程的有效保证和控制,工程质量整体水平和人民群众满意度明显提高。具体做法:

2.1 建立起一个有利工程建设参与各方责任主体自己应尽的责任环境

1)提高社会质量意识,建立一个质量与诚信挂钩制度。

2)明确各质量责任主体应做的工作。

3)建立质量责任的奖励制度。

4)建立不良质量行为公示制度。

2.2 建立工程建设参建各方自己的质量控制保证制度

1)建设单位的质量责任、义务的管理制度。

2)勘察单位的质量责任、义务的管理制度。

3)设计单位的质量责任、义务的管理制度。

4)施工单位的质量责任、义务的管理制度。

5)监理单位的质量责任、义务的管理制度。

6)检测机构的质量责任、义务的管理制度。

2.3 建立以巡查方式方法为主的工程质量监管模式,督促各责任主体职责到位

1)建立对各方质量行为和实体质量巡查制度。

2)经常对其提示、检查,掌握具职责落实情况。

3)进行教育、宣传、培训,推广好的经验。

4)建立不良行为台帐,奖优罚劣。

5)监管要贯穿工程建设的全过程。

3 监管模式的实施

3.1 监管机构的定位

工程质量管理是为保证工程建设的公共利益和公众安全,对工程执行国家有关法律法规和工程建设强制性标准进行监督,是政府监管工程质量的重要手段。因此,工程质量监管机构是政府所属的、专门实施工程质量管理和监督检查的专业技术机构,履行行政管理职能,是属于行政执法机构。

工程质量监督机构是当地政府所属机构,其工作是政府的行政执法。工程质量监管机构在工作中要突出三个重点:

1)履责意识。对本地区工程质量的监管职责,其行为是履行职责、掌握和了解本地区工程质量法规的执行情况、工程质量情况、有关责任单位行为到位情况、工程质量存在问题和改进建议等。

2)执法意识。用规定的方法检查、评价、统计分析(处罚、表扬)等,奖优罚劣。

3)明确不是责任主体。不承担直接质量责任,解除多年的误会,直接责任的事不做。

3.2 建立以巡查为主的监管方法

以往多是以工程项目为单位施工阶段,实体质量为对象,以定点、分工把关为主的监管方式。目前,由于政府拨款、人员的限制等,必须改变方法,以巡查、抽查、抽测的方法进行监管。

抽查是以各参建责任主体的质量行为和工程实体质量为对象,了解质量责任落实情况,实体质量抽查也是验证措施实施结果。

1)对各责任主体质量责任、义务的抽查,按各主体的责任内容和其执行质量规范的主要内容分别抽查。

2)对工程实体质量抽查,也是验证责任、义务落实情况,要突出重点,采用科学方法及程序,辅以一定的检测手段。

3.3 注意提高监管效能

1)推行差别化监管。

按企业(责任主体)、项目经理好的少查、差的多查;按工程类别重大工程分别查;按工程重点部位分别查。同样的力量效果大,促进企业的积极性。

2)促进企业人员素质提高,做好质量预控工作,将事后把关转移到事前控制上来。

3)用经济手段管理工程质量。

一是推动企业建立诚信体系,建立应依法追究刑事责任信息平台,表扬好的企业、项目经理、工程项目等;

二是推进工程质量保险工作开展,用经济手段来管理工程质量;

三是建立既有房屋建筑和市政基础设施质量评价制度,保证工程使用过程的安全。

4 设想和建议

4.1 完善工程质量制度

监管制度建设要遵循责、权、利一致的原则,外在制度与内在制度的统一,改变有的单位、个人有利无责、或权大责小,起不到规范行为的作用。

1)制度建设就是重新规定和调整利益关系和规范行为。

官员追求政绩,要合理设计政绩考核标准;商人追求利润,就要制订合理的利润空间,违反的要曝光。我们就是形成参建各方责任主体为主的,分清职责、权利的制度,发挥他们的积极性,尽到应有责任。

2)逐步推行一些有利的、完善的制度。

如分户验收让买卖双方直接交易;质量保险解决用户的后顾之忧;完善工程检测提高工程验收的科学性和安全性等。

3)制度建设要遵守工程建设的基本规律。

①工程建设先有交易后有产品,以诚信为基础的关系;业主强势主导,不能主次不分,要突出业主的质量责任;

②工程建设是一种社会活动,参与方多,众多资源组合管理是重要内容,调整靠制度、规范,来调整各方利益;

⑧工程建设市场化程度比较高,应以价值规律、市场规则经济手段为调控的着力点。

4)制度建设要符合国情和实际。

①经济主体不完善,利润、效益也有社会稳定的多元目标,有限经济人的管理;

②工程建设条块分割、决策和实施分割、各专业管理分割、中央统一政策和各地实施细则分割。要坚持基本模式统一,给地方足够政策空间。

4.2 要把工程建设各参与方的责、权、利一致起来

1)建设单位、开发商是建设的发起人和受益人,是工程质量的首要责任人。特别是开发商不求高质量。在制度执行中,必须加强监管,使其责、权、利一致起来。明确其工程质量、安全责任,施工项目的总负责、保修责任、先行赔偿、质量保险等。

2)勘察、设计、施工单位重点是直接责任。规定和执行好低价竞标,建立质量保证制度,完善责任体系等。

3)中介机构的责任(监理、检测)充分发挥,界定责任,监管到位。

4.3 政府监管责任的落实

1)政府监管主要是建立有关制度,并对制度的执行和进行检查落实。

2)具体工作主要是对参与建设各责任主体质量行为的督促检查(含实体质量)及中介机构参与工作的监督检查(审图、检测等)

3)完善有关制度

①明确有关方之间的关系,设计与审图、检测与施工、见证检测的依据性等;

②行政监管与技术监管。行政和对技术标准的监管,缺一不可;

⑧明确各参建责任主体(条例已明确),明确各方的质量责任。使权、责、利一致起来;

④建立工程检测制度,包括建设过程、使用过程的工程检测;

⑤建立工程保险制度;

⑥分户验收制度,“套房”质量意识、分套验收的作用。建议制定有关标准:

⑦审图制度的完善,审图定位、责任明确、设计方的自审;

⑧完善竣工备案。

 

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